Австрийская структура государственного управления состоит из федерального центра (Bund), субъектов федерации – земель (Lander) и муниципальных образований. В настоящее время страна делится на девять федеральных земель и 2358 муниципалитетов (пятнадцать из которых обладают особым правовым статусом); в 1950 году в Австрии существовало девять земель и 3999 муниципалитетов (пятнадцать городов имели особый правовой статус).
Австрийская конституция наделяет земли правом исполнять отдельные (перечисленные в конституции) федеральные законы силами своих органов власти. Такой порядок получил название опосредованного федеративного управления. Ответственным за опосредованное федеративное управление по отношению к федерации является губернатор – председатель правительства федеральной земли. На нижнем уровне государственной администрации находятся окружные управления (Bezirkshauptmannschaft), которые исполняют полномочия, делегируемые федерацией и землями, но не имеют возможности осуществлять самоуправление. Как правило, окружное управление координирует деятельность муниципалитетов. Муниципальные органы власти исполняют функции в пределах местного ведения, а также полномочия, делегированные федерацией и землями. Ответственным за исполнение этих обязанностей является мэр.
Структура публичной власти
1) Федерация
2) Земли
3) Административные округа
4) Муниципальные образования
Правовая основа
Федеральный конституционный закон, принятый в 1920 году и дополненный в 1929 году (Федеральный вестник законов №1/1930) и в 1962 году (Федеральный вестник законов №205/1962), определяет общую организацию местного самоуправления. Согласно статье 2 указанного закона, Австрия является федеративной республикой и делится на девять федеральных земель: Бургенланд (Burgenland), Каринтия (Karnten), Нижняя Австрия (Niederosterreich), Верхняя Австрия (Oberosterreich), Зальцбург (Salzburg), Штирия (Steiermark), Тироль (Tirol), Форарльберг (Vorarlberg) и Вена (Wien). В соответствии со статьей 15 все полномочия, не отнесенные конституционным законом к исключительной компетенции федерального правительства, осуществляются землями.
Согласно статьям 95 и 101, земельный парламент (Landtag) вправе принимать законы по вопросам, находящимся в ведении земель, а их исполнение обеспечивает земельное правительство.
Земельное правительство состоит из губернатора (Landeshauptmann), выборных депутатов и других членов. Базовые принципы организации и осуществления местного самоуправления закреплены в статьях 116 и 118:
Все земли делятся на муниципальные образования. Муниципалитет одновременно является территориальным образованием, осуществляющим местное самоуправление, и административным округом. Муниципалитеты должны охватывать всю территорию федеральных земель.
Муниципальное образование является независимым участником экономических отношений. Муниципальные образования вправе приобретать, владеть, пользоваться и распоряжаться по своему усмотрению различными видами имущества в порядке, установленном федеральными и земельными законами, самостоятельно осуществлять управление муниципальными предприятиями и их финансовыми средствами и взимать налоги в соответствии с конституцией.
На города с особым правовым статусом помимо компетенции муниципального уровня возложены также функции службы управления округом. Округ (Bezirk) является исключительно единицей административно-территориального деления и не обладает правом на осуществление местного самоуправления.
Муниципальные органы власти действуют в пределах своей компетенции, а также выполняют функции, делегированные федеральным и земельным правительствами. Местные власти, в частности, отвечают за выполнение следующих находящихся в их ведении функций:
создание структурных подразделений для осуществления полномочий по вопросам местного значения; установление правил внутреннего распорядка работы муниципалитета;
назначение должностных лиц для осуществления полномочий в пределах местного ведения, контроль за их деятельностью;
обеспечение общественной безопасности, контроль за проведением массовых мероприятий местного значения;
обеспечение безопасности дорожного движения, контроль за работой дорожной полиции;
служба по защите сельскохозяйственных культур;
служба по контролю за организацией рыночной торговли;
местная санитарная инспекция; служба скорой и неотложной помощи; организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения;
защита прав граждан;
местная инспекция архитектурно-строительного надзора (в компетенцию которой не входит контроль за строительством и эксплуатацией зданий федерального государственного фонда), обеспечение пожарной безопасности, природоохранное планирование;
деятельность структур, осуществляющих внесудебное решение конфликтов;
продажа имущества в счет погашения долгов.
Муниципальное образование самостоятельно и под свою ответственность выполняет функции в пределах своих полномочий в соответствии с федеральными и земельными законами и постановлениями федерального и земельного правительства. Решения, принятые муниципалитетом, не подлежат пересмотру другими органами власти. Административный контроль за деятельностью муниципальных органов власти осуществляют федеральное и земельное правительства в пределах, установленных законом.
Местные и региональные органы власти
Законодательным (представительным) органом федеральных земель является земельный парламент. Парламент принимает законы по всем вопросам, формально не причисленным конституцией к компетенции федеральных органов власти, включая законы об организации и деятельности местного самоуправления. Муниципальным представительным органом, отвечающим за принятие решений, является совет (Gemeinderat). Совет принимает все важнейшие решения и, таким образом, является наиболее влиятельным органом в системе местного самоуправления. В каждом совете выделяется несколько специализированных комитетов. Количество членов в совете зависит от численности населения соответствующего муниципального образования, а также от особенностей регионального законодательства.
Исполнительным органом федеральной земли является правительство, назначаемое земельным парламентом. Все члены земельного правительства, включая губернатора, отвечают перед земельным парламентом за исполнение полномочий в сфере ведения земли.
Исполнительным органом муниципального образования является муниципальное правление (Gemeindevorstand). В городах с особым правовым статусом этот орган называется городским сенатом (Stadtrat). Правление отвечает перед муниципальным советом и состоит из его членов. Количество членов правления зависит от числа членов совета и варьируется от трех до двенадцати. Члены правления избираются советом на основе принципа пропорционального представительства партий.
Политическим главой федеральной земли является губернатор (Landeshauptmann), назначаемый из членов земельного правительства. Губернатор отвечает перед земельным правительством за исполнение полномочий, находящихся в ведении земли, а также перед федеральным правительством за исполнение полномочий в рамках опосредованного федеративного управления (т.е. делегированных федерацией). Губернатор земли представляет ее интересы, является председателем правительства и высшим должностным лицом в правительственном аппарате.
Политическим главой муниципального образования является мэр (Burgermeister). Он отвечает перед муниципальным советом за исполнение полномочий, находящихся в его ведении, и перед земельным или федеральным правительствами за исполнение делегированных ими полномочий. Мэр избирается муниципальным советом из числа его членов, либо непосредственно жителями муниципального образования. Возврат к прямым выборам мэра произошел в 1990-х гг. Мэр представляет местное сообщество, является высшим должностным лицом муниципального образования и руководителем всех муниципальных подразделений. Мэр отвечает перед муниципальным советом и исполняет его решения. Муниципальный совет принимает решения и представляет их на рассмотрение правления, но помимо этого, в компетенцию правления входят и другие функции – например, принятие на работу и увольнение персонала. Разграничение обязанностей в различных муниципалитетах не всегда совпадает, т.к. в каждой земле принимаются свои законы по организации местного самоуправления.
За выполнение административных функций, касающихся компетенции земель, отвечает специальное управление земельного правительства, возглавляемое директором региональной администрации (Landesamtsdirektor). Должность главы муниципальной администрации в городах с особым правовым статусом называется по-разному в зависимости от местных традиций и от статуса города: Magistratsdirektor, Stadtamtsdirektor или Stadtamtsleiter. Это должностное лицо назначается муниципальным советом. Во всех остальных муниципальных образованиях решением общих административных вопросов занимается муниципальный аппарат (Gemeindeamt), возглавляемый руководителем местной администрации (Gemeindeamtssekretar или Gemeindeamtsleiter).
Финансовые вопросы
Конституционный закон о финансах, принятый в 1948 году, закрепляет полномочия федерации и федеральных земель в области налогообложения, регламентирует финансовое состояние и порядок финансовых отношений между органами власти различных уровней. Основным принципом, установленным данным законом, является самостоятельное финансирование органами власти своих полномочий, если иное не предусмотрено законодательством. В соответствии с конституцией, возлагаемые федеральным законодательством обязательства и функции должны соответствовать возможностям территориальных органов.
Законодательство предусматривает различные виды налогов, которые в зависимости от назначения делятся на: (1) налоги, перечисляемые только в федеральный бюджет; (2) налоги, перечисляемые в федеральный бюджет и бюджеты территориальных органов власти; (3) налоги, перечисляемые в земельный бюджет; (4) налоги, перечисляемые в земельный и муниципальный бюджеты, и, наконец, (5) налоги, перечисляемые только в муниципальный бюджет. Категория, к которой относится налог, устанавливается федеральным законом о распределении доходов. Принятию этого закона предшествовали длительные дискуссии и переговоры между территориальными органами власти, результатом которых стало формальное политическое соглашение, которое позже трансформировалось в федеральный закон. Закон имеет ограниченный срок действия – от трех до четырех лет.
Местное самоуправление не вправе вводить новые виды налогов, т.к. перечень налогов, налоговая база и пределы ставок налогов устанавливаются либо земельным, либо федеральным законом. Местные органы власти не взимают никаких налогов в дополнение к имеющимся.
Краткий обзор налогов, взимаемых на местном уровне
Налог на фонд заработной платы (фиксированный процент от заработной платы)
Налог, поступающий в муниципальный бюджет
Добавочный налог на жилье
Налог, поступающий в муниципальный бюджет
Налоги на использование природных ресурсов, находящихся в муниципальной собственности
Налог, поступающий в муниципальный бюджет
Местный административный налог
Налог, поступающий в муниципальный бюджет
Налог на недвижимость
Налог, поступающий в муниципальный бюджет
Налог на развлекательные мероприятия (введен земельным законодательством)
Налог, поступающий в муниципальный бюджет
Налог на содержание крупного рогатого скота
Налог, поступающий в муниципальный бюджет
Налог на распродажи
Налог, поступающий в муниципальный бюджет
Налог на публичные объявления (рекламу)
Налог, поступающий в муниципальный бюджет
Сборы за использование местных строений и сооружений
Налог, поступающий в муниципальный бюджет
Налог на парковку автотранспорта
Налог, поступающий в муниципальный бюджет
Налог на развитие туризма (введен земельным законодательством)
Налог, поступающий в муниципальный бюджет
Подоходный налог
Налог делится между бюджетами разных уровней; в муниципальный бюджет отчисляется часть от суммы, собранной на территории соответствующего муниципального образования
Налог на прирост капитала
Налог делится между бюджетами разных уровней; в муниципальный бюджет отчисляется часть от суммы, собранной на территории соответствующего муниципального образования
Налог на покупку земли
Налог делится между бюджетами разных уровней; в муниципальный бюджет отчисляется часть от суммы, собранной на территории соответствующего муниципального образования
Налог на заработную плату
Налог делится между бюджетами разных уровней; в муниципальный бюджет отчисляется часть от суммы, собранной на территории соответствующего муниципального образования
Налог на добавленную стоимость
Налог делится между бюджетами разных уровней; в муниципальный бюджет отчисляется часть от суммы, собранной на территории соответствующего муниципального образования
Различные акцизные налоги на алкоголь
Налог делится между бюджетами разных уровней; в муниципальный бюджет отчисляется часть от суммы, собранной на территории соответствующего муниципального образования
Томас Пророк,
KDZ – Центр проблем государственного управления
